TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1505/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1505 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6949.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Revisión, y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería.
Magistrada ponente:
Lina Marcela Escobar Martínez
Bogotá, D.C., primero (1°) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. Luz Elvina Mora Navarro formuló, mediante apoderado, el medio de control de acción de cumplimiento contra el municipio de Montería, con el objeto de dar cumplimiento a la orden dada por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) en la Resolución 202432005522826 del 31 de agosto de 2024[1] y, en consecuencia: (i) proceder al deslinde del Humedal Furatena y los predios El Purgatorio y La Vitrina; y (ii) realizar el respectivo ajuste del plan de ordenamiento territorial (POT) del municipio, en el cual conste dicho deslinde[2].
2. La demanda se fundamenta en los siguientes hechos[3]: (i) Luz Elvina Mora Navarro es propietaria de los predios El Purgatorio, identificado con la matrícula inmobiliaria 140-63809, y La Vitrina, registrado con la matrícula inmobiliaria 140-98537; (ii) el Concejo municipal de Montería promulgó el Acuerdo 03 de 2021, mediante el cual se reglamentó el POT del municipio; (iii) en dicho acuerdo se varió el uso de los predios, así: (a) la extensión de El Purgatorio tendrá un 40% para áreas de conservación ambiental (humedal temporal), 31% para áreas agrícolas (humedal potencial medio), 8% para áreas de actividad pecuaria, 3% para el uso de corredor vial y 18% para corredor industrial; (b) la extensión de La Vitrina tendrá un 42% para áreas de conservación y protección ambiental (humedal temporal), 23% para áreas de actividad agro-pastoril, 25% en corredor vial suburbano y 10% para corredor industrial; (iv) ANT adoptó la Resolución 202432005522826 del 31 de agosto de 2024, mediante la cual decidió sobre el deslinde de tierras de propiedad de la nación y excluyó los predios de la demandante del terreno que comprende el Humedal Furatena; (v) para la demandante, la decisión de la ANT implica una modificación del POT de Montería y, por tanto un ajuste en los usos de la tierra de los predios El Purgatorio y La Vitrina; (vii) el municipio de Montería no ha modificado el Acuerdo 03 de 2021 y, por tanto, no ha cumplido con la obligación impuesta por la ANT, lo que constituye una renuncia del ente territorial, en opinión de la demandante.
3. Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo. El sistema de reparto asignó el caso al Juzgado 009 Administrativo Oral de Montería. El juez inadmitió la demanda el 20 de marzo de 2025, porque la demandante no aportó la constancia de radicación de la solicitud para revisar y modificar el POT[4]. Luz Elvina Mora Navarro subsanó la demanda y el juez la admitió el 31 de marzo de 2025[5].
4. Luego de surtirse el respectivo procedimiento, el Juzgado 009 Administrativo Oral de Montería declaró improcedente la acción de cumplimiento el 5 de mayo de 2025, porque[6]: (i) la Resolución 202432005522826 del 31 de agosto de 2024 de la ANT decidió sobre el deslinde de unos terrenos que conforman el Humedal Furatena y emitió órdenes a la Oficina de Instrumentos Públicos de Montería y a la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación, para dar cumplimiento al deslinde; (ii) en relación con el municipio de Montería, la ANT sólo ordenó remitir una copia de la resolución al ente territorial, para que éste guarde en su base datos la información catastral del humedal; (iii) de lo anterior no se observa, según el juez, un mandato imperativo e inobjetable relacionado con la modificación del POT; y (iv) al revisar la demanda y el expediente, se infiere que la demandante pretende la creación de una nueva situación jurídica, que deriva de la decisión de la ANT, cuestión que debe resolverse, en realidad, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
5. Luz Elvina Mora Navarro impugnó la decisión del Juzgado 009 Administrativo Oral de Montería el 8 de mayo de 2025[7]. La impugnación fue repartida al Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Revisión, y éste declaró el 3 de junio de 2025 carecer de jurisdicción y, por tanto, anuló todo lo actuado dentro del proceso[8]. Para sustentar su decisión, el tribunal explicó que[9]: (i) en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 se consagra el procedimiento de la acción de cumplimiento en materia urbanística; (ii) en el Auto 951 de 2021, reiterado en los autos 019 de 2022 y 442 de 2023, se fijó como regla que [l]a jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad; (iii) en el presente caso, la demandante pretende una modificación del POT en virtud de la decisión adoptada por la ANT, por lo que el juez competente es el ordinario, en su especialidad civil.
6. Por ello, el tribunal ordenó enviar el expediente a los juzgados civiles, para que sean éstos los que decidan sobre la acción de cumplimiento.
7. Manifestación de competencia de la Jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El caso se repartió al Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería. La jueza declaró el 24 de julio de 2025 carecer de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Su decisión se soportó en los siguientes argumentos[10]: (i) la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las acciones de cumplimiento, salvo que la obligación incumplida emane de un acto particular y concreto, conforme con la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia del Consejo de Estado; (ii) la pretensión en el caso objeto de estudio consiste en dar cumplimiento a la obligación contenida en la Resolución de la ANT, por medio de la cual se realizó el deslinde del Humedal Furatena y se excluyó la propiedad de la demandante; (iii) la resolución obliga, además, al municipio de Montería a modificar el plan de ordenamiento territorial vigente, exigencia que resulta ser una obligación de carácter general, y no particular y concreta; (iv) lo anterior hace que la jurisdicción ordinaria no pueda conocer de la acción y, en consecuencia, se deba acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
8. Trámite en la Corte Constitucional. El Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería remitió el expediente a la Corte Constitucional el 25 de julio de 2025[11] y la Secretaría General de esta Corporación lo repartió el 2 de septiembre de 2025 al despacho de la magistrada ponente[12].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
10. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, los cuales se cumplen en ambos casos, tal como se expone a continuación[13]:
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Presupuesto |
Análisis del caso concreto |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]. |
Se cumple. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sección Tercera, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, y el Juzgado 001 Civil del Circuito Montería, en representación de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil. |
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[15]. |
Se cumple. El conflicto versa sobre el cumplimiento a la orden dada por la ANT en la Resolución 202432005522826 del 31 de agosto de 2024 y, en consecuencia: (i) proceder al deslinde del Humedal Furatena y los predios El Purgatorio y La Vitrina; y (ii) realizar el respectivo ajuste del POT del municipio, en el cual conste dicho deslinde. |
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[16]. |
Se cumple. Cada autoridad expuso las razones por las cuales rechaza la competencia (párrafos 5 y 7). |
Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.
3. Asunto objeto de decisión y metodología
11. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones presentado. Para ello, la Sala Plena: (i) reiterará su jurisprudencia en torno a la lectura de las pretensiones para solucionar los conflictos de jurisdicciones, (ii) reiterará las reglas relativas a la jurisdicción competente para conocer de acciones de cumplimiento relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y el uso del suelo y (iii) resolverá el conflicto en concreto.
3.1. Facultad de la Corte para interpretar las pretensiones de la demanda
12. La Corte ha sostenido de manera reiterada, que su competencia en materia de conflictos de jurisdicciones se limita a determinar cuál es el juez competente para conocer de un asunto, a partir de la lectura preliminar y desprevenida de las pretensiones de la demanda[17]. Esta limitación implica, entonces, que a la Corte no le es permitido interpretar la demanda o adecuarla, así como establecer si la acción que ha elegido el demandante es la adecuada[18], porque estas atribuciones son propias del juez que conoce el proceso, una vez asuma la competencia sobre éste.
3.2. Reiteración del Auto 951 de 2021 sobre la jurisdicción competente para resolver acciones de cumplimiento de asuntos contemplados en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997
13. La Corte Constitucional se apartó de la doctrina del Consejo Superior de la Judicatura en el Auto 951 de 2021 y determinó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de acciones de cumplimiento en asuntos relacionados con el desarrollo urbano que estén regulados por la Ley 388 de 1997.
14. Este criterio se funda, según el auto antes mencionado, en el hecho de que la Ley 388 de 1997 es una norma especial, que no fue derogada por la regulación general prevista en la Ley 393 de 1997. Por ello, el procedimiento previsto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 rige aún y, en consecuencia, las acciones de cumplimiento relacionadas con la aplicación de instrumentos previstos en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil[19].
15. Lo anterior le permitió a la Corte fijar la siguiente regla de decisión[20]: [l]a jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.
16. Esta regla, a su vez, ha sido reiterada de manera uniforme en los autos 988 de 2021, 019 de 2022, 442 y 2849 de 2023, 049 y 368 de 2024 y 845 de 2025, que versan sobre la definición de la jurisdicción competente para conocer sobre acciones de cumplimiento en temas urbanísticos.
3.3. Caso concreto
17. La Sala Plena considera que debe reiterarse la regla contenida en el Auto 951 de 2021 y asignar la competencia al Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería. Lo anterior se funda en los siguientes argumentos.
18. Bajo una lectura estricta de las pretensiones de la demanda, la Corte encuentra que el objeto de ésta consiste en que el municipio de Montería cumpla con la eventual obligación contenida en la Resolución 202432005522826 del 31 de agosto de 2024 de la ANT y, en consecuencia, proceda con la modificación del Acuerdo 03 de 2021, que reglamenta el POT del municipio y altera los usos de los predios El Purgatorio y La Vitrina.
19. La modificación del POT mediante la acción de cumplimiento es un asunto que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conforme con las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. Además, debe tenerse en cuenta que el carácter de autoridad del municipio no es un argumento suficiente para asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues, como lo prevé el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, las autoridades administrativas también son destinatarias de la acción de cumplimiento ante la jurisdicción ordinaria[21].
20. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería conocer de las demanda presentada por Luz Elvina Mora Navarro contra la Alcaldía de Montería, y cuyo objeto es dar cumplimiento a la Resolución 202432005522826 del 31 de agosto de 2024 de la ANT y, en consecuencia, según la argumentación de la demanda, proceder con la modificación del Acuerdo 03 de 2021, que reglamenta el POT del municipio, con el objeto de modificar los usos de los predios El Purgatorio y La Vitrina. Por ello, se ordenará remitir los expedientes de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, así como al Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Revisión.
4. Regla de decisión
21. Se reitera la regla prevista en el Auto 951 de 2021: La jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Revisión, y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería, y DECLARAR que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería es la autoridad competente para conocer sobre la demanda formulada por Luz Elvina Mora Navarro contra la Alcaldía de Montería.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6949 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Revisión.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-6949, archivo 001Demanda.pdf, p. 3.
[2] Ibídem.
[3] Ibid., pp. 1 y s.
[4] Expediente CJU-6949, archivo 014AutoInadmiteDemanda.pdf, p. 1.
[5] Expediente CJU-6949, archivo 018AutoAdmiteDemanda.pdf.
[6] Expediente CJU-6949, archivo 024Sentencia.pdf, pp. 4 y ss.
[7] Expediente CJU-6949, archivo 027Impugnacion.pdf.
[8] Expediente CJU-6949, archivo 04AutoDeclararFaltaJurisdiccion.pdf.
[9] Ibid., pp. 1 y ss.
[10] Expediente CJU-6949, archivo 03AutoConflictoegativoCompetencia2025-00219, pp. 1 y ss.
[11] Expediente CJU-6949, archivo 02CJU-6949CorreoRemisorio.pdf.
[12] Expediente CJU-6949, archivo 03CJU-6949ConstanciadeReparto.pdf.
[13] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) sólo sea parte una autoridad o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución Política).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Corte Constitucional. Auto 546 de 2023, f.j. 18.
[18] Véase, por ejemplo, Corte Constitucional. Autos 546 y 1250 de 2023, y 556 de 2024.
[19] Corte Constitucional, Auto 951 de 2021.
[20] Corte Constitucional, Auto 951 de 2021.
[21] Corte Constitucional, Auto 951 de 2021: Por otra parte, es preciso advertir que el criterio subjetivo que trae presuntamente la Ley 1437 de 2011, como norma posterior, según el cual si se exige a una autoridad pública el cumplimiento de un deber legal a través de una acción de cumplimiento, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, no es un argumento sólido para determinar la competencia jurisdiccional. Esta interpretación, sostenida por la posición vigente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, omite que la misma Ley 388 de 1997 establece en su artículo 116 que «La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo». Es decir, la misma ley especial consagra que la acción de cumplimiento se dirige contra una autoridad administrativa, por lo que el criterio subjetivo, extraído de la Ley 1437, no es suficiente para definir la competencia jurisdiccional.